特種設備安全監管問(wèn)責思考
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關(guān)于特種設備安全監管問(wèn)責的思考
機構改革之后，關(guān)于如何進(jìn)行特種設備安全監管、在一線(xiàn)工作中如何避責，成為市場(chǎng)監管部門(mén)面臨的必修課題，給基層工作人員增加了沉重的壓力，不少同志聞之如避蛇蝎。但工作始終要有人去干，一些崗位的職責明確也不是可以輕易開(kāi)脫的，因此，有必要認真分析研究特種設備監管工作的狀況、以及問(wèn)責的原因和條件，而后探討如何穩妥、有效的推進(jìn)此項工作。
一、2015年全國特種設備安全概況
質(zhì)檢總局特種設備安全監察局的網(wǎng)站最新的是2015年全國特種設備安全狀況通報，2016年的情況正在征集。現將2015年通報部分內容摘錄如下：
1、數量。截至2015年底，全國特種設備總量達1100.13萬(wàn)臺，比2014年底上升6.14%。
2、監察。全國特種設備安全監察人員共計23648人，較2014年增加7908人。2015年，全國各級特種設備安全監管部門(mén)開(kāi)展特種設備執法監督檢查127.94萬(wàn)人次，發(fā)出安全監察指令書(shū)12.93萬(wàn)份。
3、事故。2015年，全國共發(fā)生特種設備事故和相關(guān)事故257起，與2014年相比，事故起數減少26起，同比下降9.19%，全國未發(fā)生特種設備重特大事故。2015年特種設備萬(wàn)臺設備死亡率為0.36，較2014年下降7.69%。
（一）按設備類(lèi)別劃分：
鍋爐事故18起，壓力容器事故27起，氣瓶事故29起，壓力管道事故3起，電梯事故58起，起重機械事故79起，場(chǎng)（廠(chǎng)）內機動(dòng)車(chē)輛事故32起，大型游樂(lè )設施事故9起，客運索道事故2起。
鍋爐事故：
發(fā)生在使用環(huán)節16起、安裝環(huán)節1起、修理環(huán)節1起，其中，違章作業(yè)或操作不當原因8起，設備缺陷和安全附件失效原因4起。
壓力容器事故：
設備缺陷和安全附件失效原因6起，違章作業(yè)或操作不當原因4起，非法設備使用原因5起。
氣瓶事故：
違章作業(yè)或操作不當原因2起，設備缺陷和安全附件失效原因2起，氣體泄露引發(fā)原因2起。
壓力管道事故：
事故現象均為管道破裂介質(zhì)泄漏，或直接造成人員傷害，或引發(fā)爆燃造成人員傷害，事故原因主要是管道質(zhì)量原因或人員違章操作。
電梯事故：
發(fā)生在使用環(huán)節38起，安裝、改造、修理維保環(huán)節20起。事故原因中，安全附件或保護裝置失靈等設備原因39起；違章作業(yè)或操作不當原因13起；應急救援（自救）不當導致的事故2起；管理不善或兒童監護缺失以及乘客自身原因導致的事故4起。
起重機械事故：
事故原因主要是違章作業(yè)或操作不當，另有設備原因6起，吊具原因4起。場(chǎng)（廠(chǎng)）內專(zhuān)用機動(dòng)車(chē)輛事故。31起為叉車(chē)事故，1起為旅游觀(guān)光車(chē)事故。違章作業(yè)或操作不當原因30起，設備原因2起。
大型游樂(lè )設施事故：
安全保護裝置失靈等設備原因4起，違章作業(yè)原因3起。
客運索道事故：
2起事故均為天氣原因導致設備故障，造成乘客高空滯留。
（二）按發(fā)生環(huán)節劃分：
發(fā)生在使用環(huán)節219起，占85.21%；維修檢修環(huán)節15起，占5.84%；安裝裝卸環(huán)節17起，占6.61%；充裝運輸環(huán)節6起，占2.34%。
根據以上概況，可分析出問(wèn)責幾率比較低、監管形勢日趨好轉、監管重點(diǎn)比較突出，具體如下：
一是問(wèn)責幾率比較低：
全國特種設備總量達1100.13萬(wàn)臺，共發(fā)生特種設備事故和相關(guān)事故257起。由此可見(jiàn)事故率極低，事故問(wèn)責人數雖沒(méi)有詳細統計，但從上述——看出違章作業(yè)或操作不當原因、應急救援（自救）不當、管理不善或兒童監護缺失以及乘客自身原因、天氣原因等排除設備自身原因共計140起左右，即真正設備事故可能產(chǎn)生問(wèn)責的只有117起左右。由此可計算出每萬(wàn)臺設備問(wèn)責的可能性大概為0.106起左右，即每10萬(wàn)臺設備可能出現問(wèn)責事故1.06起。
另外，通報中的設備數據應當是登記在冊的數量，顯然還會(huì )有大量的未登記設備，有的地區甚至未登記設備會(huì )超過(guò)已登記設備數，但無(wú)論如何，事故被上報乃至被追責的數字是固定的。也就是說(shuō)，每10萬(wàn)臺設備出現事故和問(wèn)責的幾率還會(huì )更小一些。
二是監管形勢日趨好轉：
從與2014年的對比可以看出，設備增長(cháng)了6.14%，事故起數下降9.19%。從監察人員看，全國較2014年增加7908人。綜上，可得出機構整合后監察人員的增加，對于特種設備監管工作有明顯促進(jìn)作用，這些新增加人員應當是各地市場(chǎng)監管所的基層一線(xiàn)人員。從情況看，監察人員共計23648人，開(kāi)展監督檢查127.94萬(wàn)人次，發(fā)出安全監察指令書(shū)12.93萬(wàn)份，按2人一組執法檢查計，即平均每組每年開(kāi)展執法檢查108.2次，每9.89次檢查發(fā)出1份指令書(shū)。
三是監管重點(diǎn)比較突出：
從設備事故類(lèi)別看，電梯和起重機械事故起數所占比重較大，事故起數分別占22.57%、30.74％。按發(fā)生環(huán)節劃分，發(fā)生在使用環(huán)節219起，占85.21%。由此可見(jiàn)特種設備安全監管工作的重點(diǎn)在于使用環(huán)節，尤其是起重機械和電梯2類(lèi)，更應當作此項工作的重中之重。
三、特種設備安全監管的責任探究
通過(guò)歷年的問(wèn)責事件來(lái)看，產(chǎn)生問(wèn)責的原因有三點(diǎn)：一是發(fā)生事故，二是事故確認為特種設備原因，三是產(chǎn)生了人員傷亡或有較大社會(huì )影響。這三者呈遞進(jìn)關(guān)系，全部具備就必然產(chǎn)生問(wèn)責事件。《安全生產(chǎn)法》第八十四條規定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故，經(jīng)調查確定為責任事故的……還應當查明對安全生產(chǎn)的有關(guān)事項負有審查批準和監督職責的行政部門(mén)的責任……”。
鑒于此，分析我們一線(xiàn)監管人員在日常工作中可能出現的風(fēng)險行為，主要在三個(gè)方面：一是應當發(fā)現未發(fā)現的；二是發(fā)現了未立即采取措施的；三是采取措施后未監督整改或是監督整改不到位的。據請教紀檢部門(mén)相關(guān)人員，上述三個(gè)方面都可以定性為不作為，相互間并列，沒(méi)有本質(zhì)區別，處理結果的輕重程度視事故的嚴重程度而定。
但以上三方面可能存在的不作為情況，只有第二方面有明文規定追責，摘錄如下：
1、《安全生產(chǎn)法》第六十二條“安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)和其他負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)……（二）對檢查中發(fā)現的安全生產(chǎn)違法行為，當場(chǎng)予以糾正或者要求限期改正……（三）對檢查中發(fā)現的事故隱患，應當責令立即排除……”；
2、《安全生產(chǎn)法》第八十七條“負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)的工作人員，有下列行為之一的，給予降級或者撤職的處分……（四）在監督檢查中發(fā)現重大事故隱患，不依法及時(shí)處理的…… ”；
3、《特種設備安全法》第九十四條“違反本法規定，負責特種設備安全監督管理的部門(mén)及其工作人員有下列行為之一的，由上級機關(guān)責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分：……（五）發(fā)現違反本法規定和安全技術(shù)規范要求的行為或者特種設備存在事故隱患，不立即處理的……”
第一方面未發(fā)現違法行為的不作為，從法理上可以排除掉。
因為行政不作為除了須具有法定義務(wù)的前提之外，行政不作為的的義務(wù)履行主體必須具有作為的可能性與能力，即行政機關(guān)有能力為之。我們以一線(xiàn)監管的人員數量與需要監管的設備數量進(jìn)行對比，體現本部門(mén)有限的行政能力，加之平時(shí)工作制定好切實(shí)可行的計劃、日程，是完全可以避免被定性為不作為的。
第二方面的不作為情況有針對性，是指已經(jīng)查處的案件。
目前大家對案件的后續隱患整改都非常重視，積極督促企業(yè)，并嚴格按有關(guān)規定執行，即使未整改到位，只要依規依法報告了，也是履職到位，不能定性為不作為，因此在這方面出問(wèn)題的可能性也較小。
綜上，目前對一線(xiàn)監管人員工作中產(chǎn)生不作為風(fēng)險最高的，就是第二方面，即發(fā)現了未立即采取措施的。這也在當前基層工作中普遍大量存在。
四、應對措施
特種設備監管日常工作中應注意循序漸進(jìn)，一步一個(gè)腳印，按自身的實(shí)際能力制訂工作計劃，要么不查，要查則查徹底，直至隱患整改完成或報告政府采取相關(guān)措施，杜絕工作中的不作為風(fēng)險，大致程序應為：
1、現場(chǎng)檢查。
現場(chǎng)對企業(yè)生產(chǎn)場(chǎng)所進(jìn)行全面檢查，對在用設備狀況盡可能詳細記錄，有企業(yè)在用設備繁多的，只記錄存在問(wèn)題的設備即可。記錄設備內容應包括所在位置、標牌、操作情況、是否提供出檢驗報告和登記證書(shū)、是否現場(chǎng)在用。
2、發(fā)現隱患立即下達指令書(shū)或責改書(shū)或查封。
若類(lèi)似企業(yè)在用設備已經(jīng)檢驗，僅未進(jìn)行登記等一般隱患情況，應當場(chǎng)下達指令書(shū)或責令改正通知書(shū)要求其限期改正。若存在超期未檢等嚴重隱患，應當場(chǎng)進(jìn)行查封，并要求企業(yè)盡快整改，設備無(wú)法立即停止運行的，要按《特種設備現場(chǎng)安全監督檢查規則》第23、28條的要求處置。
3、迅速立案。
當企業(yè)存在嚴重隱患時(shí)，應迅速立案啟動(dòng)調查，案情重大或以后容易證據滅失的、有串供風(fēng)險的，應當場(chǎng)進(jìn)行調查。一般隱患應在改正期限到達后進(jìn)行復查（按《特種設備現場(chǎng)安全監督檢查規則》第27條的要求），仍未改正的應迅速立案調查。
4、補充調查。
對違法設備應著(zhù)重從設備生產(chǎn)、銷(xiāo)售、安裝、使用、維保、檢驗、登記幾個(gè)環(huán)節進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，案情復雜的要更加注重細節。
5、處理決定。
調查終結的及時(shí)提交審理，作出決定。
6、督促整改隱患貫穿始終。
交納罰款并整改完畢的可結案，未改完的則按《特種設備現場(chǎng)安全監督檢查規則》的要求及時(shí)報告政府采取措施。
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